Audition au Sénat dans le cadre du PLFSS 2016

Paris, le 20 octobre 2015

projet de loi de financement
de la sécurité sociale pour 2016

Questionnaire de Mme Caroline CAYEUX,
rapporteur de la branche famille,

à l’attention des représentants des associations familiales
Intervention d’Olivier Nobile, responsable national santé protection sociale de l’UFAL
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1. Quel bilan tirez-vous de la politique familiale en 2015 ? Avez-vous des observations à formuler sur la mise en œuvre, à ce stade, des mesures décidées l’année dernière (modulation des allocations familiales et réforme du congé parental notamment) ?

La modulation des allocations familiales

La modulation des allocations familiales sont une rupture très grave dans le pacte social qui sous-tend la politique familiale de notre pays. L’UFAL réaffirme clairement son opposition totale à cette mesure.

Il s’agit donc d’une mesure à la portée symbolique considérable. La modulation accrédite l’idée que les charges et le temps familial n’ont pas la même signification pour l’ensemble des familles. Elle tend également à opposer les Français entre eux selon leurs niveaux de revenus et à exclure les classes moyennes du bénéfice de la politique familiale. Or, ces dernières deviennent jour après jour les laissées pour compte d’une politique familiale qu’elles financent pourtant par l’impôt et les cotisations sociales adossées à leur salaire. Par ailleurs, les seuils de modulation des AF fixés actuellement à 6000 / 8000 € sont évidemment susceptibles d’être abaissés par voie réglementaire à l’avenir en fonction des contingences politiques et des nouveaux objectifs d’économies.

La modulation des allocations familiales par le revenu des parents aboutira à une situation intenable socialement. En effet, comment, dans ces conditions garantir l’attachement des Français à un système social de moins en moins « généreux » pour ceux qui le financent via leur salaire ? La logique est claire : la modulation des allocations familiales oblige encore davantage ceux qui en ont les moyens à orienter leur épargne vers des solutions individuelles de prise en charge des besoins sociaux pour un coût très supérieur, sans pour autant alléger les difficultés des personnes les plus fragiles.

L’UFAL réaffirme au contraire que certaines situations sociales doivent avoir une signification commune : la maladie, la vieillesse, les charges de familles font partie des évènements de la vie qui doivent avoir une signification commune, et une reconnaissance politique universelle, condition essentielle du vivre ensemble de notre modèle républicain.

La réforme du congé parental

L’UFAL n’a jamais été une fervente admiratrice du congé parental, dispositif d’essence patriarcale qui concourt à éloigner les femmes du monde du travail.
Nous réclamons en revanche depuis longtemps un véritable plan de développement des places d’accueil du jeune enfant avec une priorité donnée aux solutions d’accueil collectif.

L’UFAL a également eu l’occasion de se prononcer sur le projet de réforme du Complément pour libre choix d’activité à l’occasion du projet de loi sur l’égalité hommes/femmes. Si l’UFAL soutient le principe d’un partage de responsabilité parentale, notre mouvement estime que la réforme du CLCA (PREPARE) constitue un véhicule législatif très contestable pour deux raisons : tout d’abord la mesure s’appuie sur une prestation qui privilégie l’interruption d’activité aux solutions collectives garde. Mais surtout elle risque de se traduire dans les faits par une réduction de la durée de versement de la prestation pour les couples au sein desquels l’époux constitue la source majoritaire de revenus et ne pouvant se permettre une interruption d’activité. A cet égard, la suppression depuis 2014 du complément de CLCA rend déjà totalement hypothétique l’interruption d’activité masculine dans les couples des classes moyennes supérieures (cadres du secteur privé notamment), alors que ce sont elles qui ressentent souvent le plus de difficultés à concilier vie familiale et vie professionnelle.

En « partageant » le congé parental à 24 + 12 mois entre parents, donc en le réduisant à 24 mois dans l’immense majorité des cas, le gouvernement va ainsi acculer les familles qui y ont recours à se tourner vers des solutions individuelles de garde, pour un coût très supérieur.

Nous considérons en effet qu’une réforme du congé parental ne peut être envisagée qu’après la réalisation de deux préalables : l’égalité salariale H/F et l’augmentation du nombre de places d’accueil du jeune enfant à la hauteur des besoins.

Cette décision est donc à mettre en perspective avec l’insuffisance criante de la politique gouvernementale en faveur de l’offre de solutions de garde des jeunes enfants. Avec un objectif annoncé de 275 000 places d’accueil d’ici à 2017 dont seulement 100 000 places de crèche, les ambitions étaient déjà très éloignées des besoins, estimés par le Haut Conseil de la Famille à 400 000 places. Mais avec la confirmation récente du débasage du FNAS (Fonds national d’action sociale), c’est un assèchement de 1,4 Md€ du budget consacré à l’investissement dans les établissements d’accueil collectif du jeune enfant qui a été décidé et rend de facto inatteignable l’objectif annoncé en juillet 2013.

2. Quel regard portez-vous sur les mesures prévues en 2016, et notamment sur la généralisation de la garantie des impayés de pension alimentaire ? Avez-vous d’autres observations plus générales sur le PLFSS pour 2016 ?

La loi permet d’ouvrir le droit à l’Asf dès le deuxième incident de paiement, sans nécessairement que les deux mois d’impayés soient consécutifs. Elle renforce de plus le pouvoir des Caf pour récupérer les montants auprès du parent défaillant et obtenir le paiement de la pension alimentaire à venir ou des sommes impayées depuis les 24 derniers mois.

Le dispositif Gipa vise également à aider le parent touchant une pension alimentaire inférieure à 100 € par enfant au travers d’un complément d’allocation de soutien familial (Asf) versé par la Caf. Ce complément ne sera pas récupéré auprès de l’autre parent. La loi crée ainsi la garantie d’une pension alimentaire minimum.

La généralisation du GIPA constitue aux yeux de l’FAL une mesure d’amélioration des actuels dispositifs d’ASF, néanmoins les montants envisagés (100 € de garantie) demeureront très insuffisants pour de nombreuses familles monoparentales modestes. Le renforcement des pouvoirs des Caisses en matière de récupération des pensions impayées est une avancée mais il achoppe sur deux problèmes : 1) les moyens des Caf actuellement mises sous pression par des réductions d’effectifs importantes décidées dans le cadre de la COG 2013-2017 et que vont être aggravées par l’entrée en vigueur de la prime d’activité et 2) la capacité réelle d’obtenir par voie judiciaire la récupération de pensions alimentaires de la part de parents hors d’état ou organisant leur insolvabilité.

3. Avec la concentration des prestations familiales sur les familles à faibles revenus et l’abaissement du quotient familial, on semble observer une évolution de la politique familiale vers une politique de soutien aux revenus. Partagez-vous cette analyse ? Que pensez-vous de cette évolution ?

Nous partageons cette analyse et la dénonçons. La branche famille de la Sécurité sociale verse une allocation financée par la cotisation sociale (autrement dit : par le salaire indirect socialisé payés aux  travailleurs). En ce sens, les allocations familiales ne poursuivent aucun objectif « redistributif » mais visent à reconnaître par le salaire indirect le travail lié aux charges de famille. Réduire les prestations de la Sécurité sociale et les cotisations sociales qui les financent (pacte de responsabilité), ce n’est rien d’autre que d’abaisser la part des salaires dans la Valeur Ajoutée !

La politique de prestations familiales a d’ores et déjà été largement transformée en véhicule de politique redistributive, la plupart des prestations étant placées sous conditions de ressources. Les Allocations familiales constituaient le dernier trait d’union universel de la politique familiale entre l’ensemble des français. L’évolution des prestations familiales est aux yeux de l’UFAL une grave menace en termes de cohésion sociale de notre pays. Non seulement elle entraînera un délitement de l’attachement des classes moyennes à notre modèle social mais surtout elle constitue un précédent grave qui pourrait préfigurer une possible mise sous conditions de ressources d’autres prestations sociales universelles telles que les remboursements d’assurance maladie. Le risque de stratification sociale qui en découle n’est pas à négliger et pourrait être d’une dangerosité sociale considérable.

Nous nous opposons par conséquent à la dénaturation de la politique de prestations sociales en un instrument de politiques redistributive. Elle est un mode de couverture égalitaire des charges de famille et l’universalité des allocations familiales est une reconnaissance politique que certaines situations sociales doivent avoir une signification commune. La recherche de justice sociale redistributive doit rester l’apanage de l’impôt progressif républicain mais en aucun cas de la Sécurité sociale.

Nous nous dirigeons tout droit vers un double mouvement d’Etatisation / privatisation de la protection sociale :

• au travers de la réduction du champ d’action de la sécurité sociale pour la restreindre à une simple fonction de filet de sécurité

• au travers du renforcement de l’assurantiel privé et des solutions individuelles de garde pour les classes intermédiaires qui en ont les moyens

• une exaspération sociale des classes intermédiaires situées juste au-dessus des seuils sociaux.

4. On constate un retard conséquent dans la réalisation des objectifs de création de places d’accueil pour les jeunes enfants. Quel regard portez-vous sur les différents modes de garde et sur les politiques publiques mises en œuvre pour favoriser leur développement ?

Rappelons que le gouvernement Ayrault avait annoncé en 2013 que développement de l’accueil collectif de garde était l’une de ses priorités politiques. Pas moins de 400 000 places d’accueils supplémentaires étaient promises à l’horizon 2017 sous forme de places de crèches, d’assistantes maternelles et de places supplémentaires d’école maternelle dès 2 ans. Cela devait être la (maigre) contrepartie à la réforme des prestations familiales qui s’est traduite par une réduction massive des dépenses de prestations familiales et par une réduction déguisée du complément de libre choix d’activité au nom de l’égalité femmes/hommes. Le développement de 400 000 places d’accueil collectif inscrit dans la Convention d’Objectifs et de Gestion 2013-2017 de la branche famille constituait donc le seul (petit) motif de satisfaction, bien que l’UFAL ait toujours considéré l’objectif comme insuffisant et … inatteignable avec les moyens alloués, du fait notamment du rabotage du Fonds National d’Action sociale de la CNAF.

Les réalisations 2014 en matière d’offre de garde sont très en deçà des objectifs fixés. Selon le projet de note du HCF, l’objectif de création de places d’accueil collectif fixé dans la COG État-Cnaf pour l’année 2014 n’est atteint qu’à 34 %, 42 % sur les deux premières années de COG. Le bon rythme des créations brutes a été contrebalancé par un important mouvement de destructions de places et une utilisation sous-optimale des places disponibles. En 2014, on comptait donc 395 000 places pour 920 000 enfants de moins de trois ans accueillis pour 2,4 millions d’enfants de moins de 3 ans). Le bilan est encore plus négatif pour l’accueil individuel avec un nombre d’enfants de moins de trois ans gardés par une assistante maternelle encore en baisse en 2014 (610 000 enfants gardés en 2014 contre 620 000 l’année précédente). Concernant la garde au domicile des parents, la tendance baissière observée en 2013 perdure avec une baisse du nombre d’employeurs et des heures facturées. Quant à la scolarisation des enfants à deux ans, elle a même très légèrement reculé entre les rentrées 2013 et 2014, rendant impossible l’atteinte de l’objectif de 15 000 enfants supplémentaires accueillis par an. À la rentrée, le HCF fera le suivi de ses propositions en matière de relance pour l’accueil collectif et étudiera les raisons de l’infléchissement du développement de l’accueil individuel. Il proposera une nouvelle méthode calcul des aides de garde individuelle par le biais du Complément mode de garde (CMG). La commission protection sociale de l’UFAL a travaillé sur ce nouveau barème extrêmement complexe et fait des simulations à partir des paramètres du HCF. Au vu des premiers résultats, il y a fort à parier que ce nouveau barème ne résoudra que marginalement les problèmes soulevés en matière d’accueil individuel (en particulier l’effet inflationniste sur le coût des assistantes maternelles) tout en occultant l’essentiel : le manque crucial de places de crèches auquel le gouvernement s’est visiblement résigné.

Attention toutefois à ne pas faire peser la responsabilité de ce retard sur les Caisses d’Allocations Familiales qui font un travail de terrain extrêmement précieux en local et constituent le socle de financement de l’accueil collectif de garde en France. Néanmoins, elles doivent activer un dispositif conventionnel de co-financement extrêmement complexe et chronophage via la signature des contrats enfance et jeunesse avec des collectivités territoriales exsangues, et peu enclines à s’engager sur la création de structures collectives en période électorale. Le nouveau cadre conventionnel prévu dans la COG Etat/Cnaf (les schémas départementaux de l’enfance et du soutien à la parentalité) pourraient apporter plus de lisibilité mais ne règleront en rien les problèmes évoqués précédemment, notamment avec la baisse importante des dotations aux collectivités territoriales. A fortiori si le gouvernement s’entête à écrêter le fonds national d’action social des Caf.

5. Avez-vous des observations complémentaires à formuler ?

L’UFAL est très préoccupée par l’entrée en vigueur de la prime pour l’emploi qui entend se substituer aux actuels RSA activité et prime pour l’emploi. Outre qu’il s’agisse d’un nouveau dispositif d’activation stigmatisante des dépenses d’assistance aux plus pauvres qui nie les difficultés réelles des travailleurs les plus fragilisés, le fait que le gouvernement ait postulé un non-recours au droit de 50 % sur la nouvelle prestation pour calculer son impact financier nous semble être un signal inquiétant et éthiquement insupportable. Nous ne saurons rappeler que garantir l’accessibilité des droits des citoyens est un impératif républicain ; à l’inverse le non-recours aux droits, loin d’être une source d’économie, génère des coûts induits très supérieurs aux conséquences sociales désastreuses.

Enfin, la charge de gestion de ce nouveau dispositif qui incombera aux Caf à compter de 2016 risque d’engendrer des nouvelles tensions qui pourraient les affaiblir fortement dans leurs missions de service public à l’endroit des familles. Affaiblis par les réductions de moyens humains, les Caf sont désormais tenues de mettre en œuvre des accueils sur rendez-vous. Ces solutions visent à réduire les charges des Caf en réduisant l’accessibilité des usagers à l’un des services publics essentiels de notre République, étant de fait que l’UFAL ne peut que dénoncer.