À propos du rapport du HCFEA du 30 avril 2021 – Dossier d’analyse de l’UFAL
Première partie du rapport : les constats
Le 30 avril 2021, le Haut Conseil de la Famille, de l’enfance et de l’âge (HCFEA) a rendu public son rapport consacré à l’évolution des dépenses sociales et fiscales consacrées aux enfants à charge au titre de la politique familiale. En préambule, l’UFAL (qui est membre du HCFEA pour le collège de la Famille) salue le travail colossal qui a été réalisé par les rédacteurs en vue d’élaborer ce rapport très complet qui présente de manière intelligible l’ensemble des dimensions de la politique familiale en France, en tâchant notamment d’opérer une synthèse de l’ensemble des dispositifs qui y concourent : prestations familiales, dispositifs fiscaux, aide sociale.
Mais c’est vraiment sur le fond du rapport que l’UFAL exprime sa satisfaction à la lecture du rapport. Même si les conclusions du HCFEA demeurent prudentes, l’UFAL accueille néanmoins les constats du HCFEA avec un œil très bienveillant, quoique teinté de surprise puisque le Haut Conseil n’était pas coutumier de prises de position aux incidences politiques aussi importantes. En effet, le HCFEA a émis un avis assez sévère (bien qu’exprimés en des termes assez feutrés) à l’endroit de l’orientation politique prise au cours des deux dernières décennies en matière de politiques familiales, sur la base des mêmes critiques que celles que l’UFAL formule sans discontinuer depuis de nombreuses années.
En particulier, plusieurs constats contenus dans le rapport marquent un véritable tournant en termes de prise de position du HCFEA, et rejoignent en tout point l’analyse de l’UFAL. Premièrement, le HCFEA pointe le fait que la politique familiale s’est éloignée de sa vocation originelle, familiale et universelle, au profit d’une approche redistributive et segmentée orientée vers les plus démunis.
Le HCFEA commence par rappeler que la politique familiale poursuit plusieurs objectifs essentiels qui participent d’un véritable investissement social de la Nation. Au sein de ce système, la branche famille de la Sécurité sociale joue un rôle décisif, rappelé à juste titre par le Haut Conseil. Et de citer les quatre objectifs principaux de la contribution de la branche famille aux politiques familiales :
- contribuer à la compensation financière des charges de famille (historiquement la première finalité) ;
- aider davantage les familles vulnérables, l’expérience de la pauvreté dès le plus jeune âge aggravant le risque de précarité au cours de la vie adulte ;
- favoriser la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle en prenant mieux en compte les aspirations des parents, en facilitant le maintien dans l’emploi des femmes, et en développant l’offre de places d’accueil des jeunes enfants ou en permettant aux parents qui le souhaitent d’interrompre leur activité professionnelle sans obérer leurs chances futures de retour vers l’emploi ;
- garantir la viabilité financière de la branche famille.
Les objectifs poursuivis par la politique familiale s’entendent donc au sens large de la réduction des inégalités entre les familles. Notamment en apportant un soutien financier à l’ensemble des familles avec enfants pour leur permettre de couvrir leurs charges induites par la présence d’enfants au foyer, d’autre part en améliorant la conciliation entre vie professionnelle et vie familiale au travers de services et prestations permettant entre autres de maintenir les parents (en particulier les femmes) dans l’emploi. Certes, la politique familiale poursuit un objectif spécifique et identifié de lutte contre la pauvreté des familles les plus vulnérables, mais en la reliant à la politique familiale destinée à l’ensemble des familles ayant une charge d’enfants.
Or, le HCFEA constate que la politique familiale s’est progressivement éloignée de sa vocation familiale universelle pour ne plus poursuivre aujourd’hui qu’un objectif redistributif univoque. Au gré de remises en question politiques de sa vocation originelle axée sur le bien être des familles et des enfants, la politique familiale s’est en effet progressivement transformée en un dispositif de redistribution de richesses participant largement d’une politique plus ciblée de lutte contre la pauvreté. Ainsi, la plupart des prestations familiales sont aujourd’hui placées sous conditions de ressources et ne sont destinées qu’aux familles les plus modestes. En réalité, seules les allocations familiales au sens strict continuent de bénéficier d’un régime strictement universel, celles-ci étant versées à l’ensemble des familles de deux enfants et plus. Et encore, de manière essentiellement symbolique puisque la modulation du montant des allocations familiales en fonction du revenu mise en place sous la Présidence de François Hollande a réduit cette vocation universelle à la portion congrue.
La transformation de la branche famille en administration auxiliaire chargée de la politique publique de redistribution et de lutte contre la pauvreté a été largement renforcée par le fait que les pouvoirs publics ont confié aux Caisses d’allocations familiales une mission centrale de gestion déléguée des prestations d’assistance sociale et de soutien aux actifs à bas revenus : aides au logement, RSA, prime d’activité viennent en effet concurrencer la politique portée par la branche famille. Gérées par les Caisses d’allocations familiales pour le compte de l’État de l’État et des collectivités territoriales, ces prestations d’assistance aux plus démunis représentent aujourd’hui la plus grande partie des masses financières versées annuellement par les CAF et leur imposent des charges de gestion colossales qui se font au détriment de leurs missions de base de nature familiale.
Il découle de cette transformation plusieurs conséquences que pointe à juste titre le HCFEA. Tout d’abord, la branche famille gère actuellement un maquis de prestations dont la complexité et le champ d’application très étroit nuisent à la lisibilité du système de prestations familiales et favorise le non-recours aux droits et prestations. Ensuite, cette approche segmentée orientée vers les foyers les plus modestes s’est faite au détriment de la vocation familiale ontologique de la branche famille et de ses missions d’amélioration du bien-être et du développement de l’enfant. Enfin, et c’est sûrement le problème le plus aigu, les politiques à vocation uniquement redistributive nuisent à la cohésion sociale de la Nation, car l’opinion publique est devenue majoritairement hostile à une politique de redistribution qui ne profitent qu’aux seuls démunis ; une partie non négligeable de la population est devenue réticente à assumer les charges de financement d’un système de prestations dont la majorité des contribuables se sentent exclus. L’UFAL ne cache pas sa satisfaction de voir écrit noir sur blanc un constat que notre mouvement n’a jamais cessé de proclamer : à force de restreindre le droit à prestations familiales aux seules catégories sociales les plus démunies, cette politique sociale segmentée est en passe de créer un rejet massif de la part des catégories intermédiaires et supérieures de revenus qui deviennent de plus en plus hostiles à l’idée de contribuer un système de solidarité nationale dont ils se sentent exclus.
« Il faut noter que les éléments relevés ci-dessus rendent compte d’opinions souvent partagées au sein de l’ensemble de la population, quelle que soit la situation actuelle des répondants par rapport à la politique familiale (bénéfice ou non de certaines mesures, situation socio-économique, etc.) ; elles renvoient donc autant à des attentes sur le contenu, qu’à une sorte de “propension à payer” pour cette politique, le paradoxe de la redistribution conduisant à ce que plus une politique est ciblée vers les plus démunis moins elle reçoit le soutien de la population, au détriment à terme des plus démunis eux-mêmes. »
Extrait du rapport du HCFEA : synthèse et propositions, page 6
Un autre aspect du rapport du HCFEA a attiré toute l’attention de l’UFAL : la question du financement de la branche famille de Sécurité sociale. À sa grande surprise, l’UFAL obtient du HCFEA un soutien inattendu sur un enjeu que nous étions bien seuls à dénoncer depuis de nombreuses années, à savoir la nécessité de défendre le financement de la branche famille face à l’arbitraire des décisions politiques d’affectation des ressources sociales. Le HCFEA porte un regard tout à fait édifiant sur les stratégies de manipulation politique des ressources de la branche famille :
« du côté des recettes, le financement de la branche famille de la Sécurité sociale est passé de modalités stables, assises principalement sur des cotisations et la CSG avec des taux stables et prédéfinis, vers des modalités variables d’une année à l’autre, appuyées sur des taxes diversifiées dont l’affectation à la politique familiale est décidée au cas par cas en fonction de l’équilibre financier attendu.
Extrait du rapport du HCFEA : synthèse et propositions, page 8
[…]
– Un équilibre entre recettes et dépenses défini principalement en fonction de contraintes extérieures à la branche famille, et fortement instables d’une année à l’autre ; un sentiment que la politique familiale est devenue la variable d’ajustement des politiques sociales, les recettes disponibles, auxquelles doivent s’ajuster les dépenses, étant désormais définies année après année en fonction d’objectifs extérieurs à la politique de la famille.
– Sans le jeu sur les recettes et les dépenses décrit ci-dessus, le solde de la branche famille de la Sécurité sociale aurait été largement excédentaire, permettant de financer une meilleure réponse aux besoins des familles. »
Sans arriver aux mêmes conclusions sur la nécessité de défendre la cotisation sociale famille, le HCFEA rejoint de manière spectaculaire la position de l’UFAL selon laquelle les Gouvernements successifs ont, depuis 2008, artificiellement creusé les déficits de la branche famille en la privant de ressources pérennes et ce, pour mieux justifier un ajustement (à la baisse) des dépenses de la branche famille sur la base d’objectifs politiques étrangers aux enjeux de la politique familiale. Comment ne pas lire en filigrane une critique assez univoque à l’endroit de la décision de suppression, en 2012, d’une fraction de la CSG affectée à la branche famille, laquelle avait créé un déficit artificiel qui avait servi de justification pour la mise en œuvre de la réforme austéritaire Hollande-Ayrault des prestations familiales de 2013 ?
La suite du rapport nous indique qu’il ne s’agit nullement d’une interprétation hâtive de notre part. En effet, le HCFEA porte un regard assez sévère sur les mesures d’économies réalisées depuis 2013, en particulier la sous-indexation des prestations familiales par rapport à l’inflation :
« Tout cela conduit à des rabotages réguliers, réalisés au cas par cas et certaines années, au détriment des bénéficiaires de prestations. »
Extrait du rapport du HCFEA : synthèse et propositions, page 9
Plus globalement l’ensemble des réformes mises en œuvre depuis 2008 et, singulièrement, depuis 2013 sont étrillées en tant que simples mesures d’économies réalisées au détriment des familles bénéficiaires :
« Au sein des prestations d’entretien, les réformes se sont globalement traduites par un transfert des prestations universelles vers des prestations ciblées et majoritairement sous condition de ressources. Les réformes intervenues depuis 2013 au cœur de la politique familiale ont par ailleurs conduit à une baisse du montant de prestations familiales en termes réels, les économies réalisées sur les ménages aisés, voire sur ceux à revenus intermédiaires avec de jeunes enfants, excédant les dépenses supplémentaires versées aux plus modestes. »
Extrait du rapport du HCFEA : synthèse et propositions, page 9
En matière de politique fiscale, le HCFEA se veut plus mesuré. La baisse du quotient familial mise en œuvre sous la mandature de François Hollande est en effet accueillie assez favorablement. Selon le HCFEA, cette mesure a certes entraîné une hausse d’impôts sur les 20 % de ménages les plus aisés, mais elle a été largement compensée par une hausse des minima sociaux et des aides aux actifs à bas revenus. Selon le HCFEA :
« Les réformes de ces dispositifs qui sont liés aux enfants sans faire partie du cœur de la politique familiale ont ainsi contribué à la réduction des inégalités de niveaux de vie entre familles avec enfant(s). Elles se sont aussi globalement traduites par une augmentation des dépenses consacrées aux enfants, les hausses des suppléments de prestations sociales au titre des enfants faisant plus que compenser la baisse des réductions d’impôt pour charge d’enfant(s) »
Extrait du rapport du HCFEA : synthèse et propositions, page 10
En matière fiscale, l’UFAL regrette que le HCFEA se soit focalisé sur le seul critère de réduction des inégalités, sans la relier au constat, très juste, qu’il a lui-même émis plus tôt en termes de dangers sur la cohésion sociale. Certes nous pouvons nous réjouir des coups de pouce mis en œuvre à destination des bénéficiaires de minima sociaux, de même que de l’apport de ressources vitales que la prime d’activité a offert aux actifs les moins bien rémunérés.
Toutefois, le HCFEA ne semble pas faire le lien entre ces dispositifs de soutien aux plus pauvres et le contexte de pénurie d’emplois aggravé par la situation d’austérité salariale généralisée, de telle sorte que les plus bas niveaux de rémunération au voisinage du SMIC sont aujourd’hui impropres à fournir des niveaux de vie décents. Plus grave, en légitimant la hausse de l’impôt sur le revenu induit par l’abaissement du quotient familial (QF) au prétexte que celle-ci a été compensée par une hausse du RSA et de la prime d’activité, le HCFEA fait un raccourci pour le moins curieux. Premièrement, le Haut Conseil ne pointe pas l’extrême distorsion du système fiscal français qui est marqué par une hyper-concentration du paiement de l’impôt sur les catégories moyennes supérieures, cependant que les très riches parviennent à se dédouaner de leurs obligations fiscales par le biais de dispositifs d’évasion fiscale légale. De plus, le HCFEA semble oublier que le quotient familial poursuit un objectif de réduction des inégalités de nature horizontale entre les familles avec enfants et celles sans enfants, à revenu égal. Le QF permet en effet de réduire le niveau d’imposition des foyers fiscaux avec enfants par rapport à un même foyer sans enfants.
Or en justifiant la hausse d’impôts sur les ménages les plus aisés au nom de la solidarité nationale à l’endroit des individus les plus fragiles, y compris ceux qui n’ont pas de charge d’enfants, le HCFEA semble accréditer l’idée selon laquelle l’effort de la Nation ne saurait être le même pour l’ensemble des enfants. Cet état de fait est aggravé par le fait que ces mêmes familles aisées sont aujourd’hui largement évincées du droit à prestations familiales placées sous conditions de ressources et ont subi dans le même temps l’effet de la modulation des allocations familiales. Si l’impact sur leur niveau de vie demeure supportable, l’ensemble des mesures comporte une dimension symbolique que le HCFEA avait pourtant largement pointée. En effet, à force de ne faire reposer les efforts de financement que sur les seules catégories intermédiaires tout en privant ces dernières de prestations familiales, cette politique de redistribution nourrit une hostilité de l’opinion publique à l’endroit des assistés et une réticence à participer à une solidarité nationale perçue comme un soutien aux « cas sociaux ».
Malgré cette divergence d’analyse, l’UFAL adhère largement au constat que tire le HCFEA sur l’effet des réformes :
« Prises dans leur ensemble, les réformes des dépenses sociofiscales consacrées aux enfants intervenues entre 2008 et 2018 (ou entre 2013 et 2018) n’ont quasiment pas modifié le niveau de vie des familles avec enfant(s). Mais cette stabilité d’ensemble masque de fortes variations à la hausse pour certaines familles et à la baisse pour d’autres, les pertes importantes des perdants compensant au total les gains élevés des gagnants.
[…] Mais la réforme a aussi fait des perdants parmi les plus modestes : 20 % des familles en-dessous du 1er décile de niveau de vie ont perdu suite aux réformes. »Extrait du rapport du HCFEA : synthèse et propositions, page 11
Au total, il serait faux de penser que la politique de redistribution profite de manière homogène à l’ensemble des familles qui en sont à première vue destinataires. En réalité, la logique d’économies finit toujours par primer sur l’objectif de redistribution, au prix d’une dégradation du niveau de vie d’une frange de population qui devrait en principe être bénéficiaire nette des politiques de redistribution.
Deuxième partie du rapport : objectifs et propositions
Dans la deuxième partie du rapport, le HCFEA pose les termes des objectifs que devrait poursuivre la politique familiale française. Le Haut conseil part d’un constat avec lequel l’UFAL est pleinement en phase :
« Le constat est que les contraintes d’équilibre de la branche famille sont devenues dominantes ces dernières années et ont d’une certaine manière pris le pas sur la logique de réponse à des besoins sociaux, même si dans ce cadre les familles les plus modestes ont été épargnées. Par rapport à ce constat, il reste des besoins importants en matière de politique familiale, qui nécessiteraient des réponses adaptées et les financements nécessaires. La question est ainsi de savoir si améliorer la réponse aux besoins sociaux et professionnels des familles reste une priorité des politiques publiques, ce qui nécessiterait de stabiliser les ressources affectées à la politique familiale. »
Extrait du rapport du HCFEA : synthèse et propositions, page 13
Le HCFEA édicte les objectifs que devrait poursuivre la politique familiale à ses yeux. Parmi elles, citons la lutte contre la pauvreté des enfants, la conciliation entre vie professionnelle et familiale, l’accès aux loisirs et à la culture, l’adaptation des prestations familiales aux situations de séparation (notamment la question épineuse de la prise en compte des pensions alimentaires dans les barèmes socio-fiscaux). L’UFAL approuve largement cette feuille de route, qui renoue avec l’idée d’une prise en charge large et complète des besoins des familles tout en les adaptant aux situations particulières. Plus encore, l’UFAL approuve l’accent mis sur l’accès à la culture et au temps libre qui est un pan, pourtant essentiel, qui a été littéralement sacrifié dans la dernière COG État/CNAF.
Du côté des propositions, les recommandations du HCFEA suscitent un avis globalement positif de la part de l’UFAL. Nous détaillerons la position de l’UFAL à l’endroit de chacune de ces propositions ci-après.
Le HCFEA comme par rappeler son attachement à l’universalité des prestations (proposition n° 1) : « le principe d’universalité doit rester en vigueur, car ce principe est nécessaire à un soutien durable et à la pérennité des politiques en direction des familles ».
Le HCFEA interpelle ensuite les pouvoirs publics dans sa proposition consacrée au financement de la branche famille (proposition n° 2) : « Le Haut Conseil estime qu’“il faut sortir de la logique de rabotages continus et de coupes plus massives qui est le lot de la branche famille de la Sécurité sociale plus particulièrement depuis 2014. À cet effet, le financement de la branche famille de la Sécurité sociale doit être basé sur des ressources pérennes et stables, évoluant dans leur ensemble au moins au même rythme que la croissance économique, comme ce fut le cas pendant quatre décennies et jusqu’en 2014.” »
Le HCFEA revient sur la question de financement de la branche famille dans sa proposition relative à la revalorisation des barèmes et plafonds de prestations familiales en proposant une revalorisation annuelle a minima en fonction de l’évolution des prix (proposition n° 3). Le HCFEA va plus loin et rappelle le lien entre certaines prestations familiales et situation salariale : « lorsque des prestations familiales ont pour finalité de couvrir des besoins qui évoluent plutôt comme les salaires (les compléments mode de garde destinés à prendre en charge une partie des salaires des professionnelles, les revenus remplaçant une réduction d’activité et de salaires, et en particulier la prestation partagée d’éducation de l’enfant), les barèmes devraient être revalorisés en fonction de l’évolution des salaires. »
Le HCFEA finit son rapport autour d’une série de plusieurs propositions relatives à la couverture de besoins sociaux des familles mal couverts aujourd’hui (propositions n° 4).
Le HCFEA propose notamment de « créer une prestation par enfant sous forte condition de ressources pour mieux répondre aux besoins financiers des familles pauvres, ou à défaut améliorer le barème du RSA ou de la prime d’activité en ce qui les concerne » avec « l’instauration d’un bonus pour les parents isolés et d’un bonus par enfant pour la prime d’activité » (proposition 4-1).
Dans cette même proposition, le HCFEA émet plusieurs recommandations en termes de créations deplace d’accueil du jeune enfant. Le Haut conseil estime notamment nécessaire de poursuivre l’effort de création de place d’accueil du jeune enfant (crèches, halte-garderie) à hauteur de 230 000 places supplémentaires (proposition 4-2). Plus loin, le HCFEA propose de réformer le Complément mode de garde afin d’harmoniser le reste à charge des familles ayant recours à une assistante maternelle sur le celui des familles ayant recours à un accueil collectif (proposition 4-3). Au sein de ce chapitre, le HCFEA émet également des propositions relatives à l’accompagnement et à la formation des assistantes maternelles (proposition 4-5). De plus, une proposition à la mise en œuvre de solutions de garde pour les familles les plus modestes est formulée (proposition 4-6).
L’UFAL sera en revanche plus réservée sur la proposition visant à adapter le CMG afin de « réduire le reste à charge des familles ayant recours à une assistante maternelle pour plus de convergence avec celui des familles ayant recours à une crèche ». Cette proposition, certes louable pour les familles concernées, risquerait néanmoins d’avoir un effet désincitatif pour les collectivités territoriales qui seraient tentées de privilégier les solutions de type MAM (maison d’assistantes maternelles) aux créations de places d’EAJE. Cela reviendrait à favoriser le recours aux solutions individuelles de garde au détriment de la politique de création de places d’accueil collectif plébiscitées par les familles. Par ailleurs, ce dispositif se heurte au problème de l’extrême précarité des assistantes maternelles qui engendre une baisse démographique de celles-ci rendant incompatible une massification du recours à ces solutions de garde.
Le HCFEA revient ensuite sur la réforme de la PreParE (Prestation partagée d’éducation) et les différents dispositifs destinés aux parents qui interrompent leur activité professionnelle pour élever leurs enfants (proposition 4-4). Le haut Conseil prend acte de l’échec patent de la PreParE dont la mise en œuvre s’est traduite par une réduction de la durée de recours à la prestation sans pour autant accroître le recours au congé parental masculin. Le HCFEA propose que lui soit substitué un congé court de 4 mois par parent, quel que soit le rang de l’enfant, avec une rémunération basée sur le salaire antérieur (IJ maladies qui correspondent à un taux de remplacement de 60 % du salaire net antérieur plafonné à 1,8 Smic).
La dernière partie du rapport est consacrée aux autres dimensions de la politique familiale. Dans cette partie essentiellement prospective sans propositions concrètes, le HCFEA précise :
« La politique de la famille a pour enjeu de répondre aux besoins des familles pour élever et éduquer au mieux leurs enfants. À cet effet, elle est une des composantes des politiques publiques visant à offrir à tous les enfants les meilleures chances d’avenir, dans une logique de garantie des droits fondamentaux et selon un principe d’universalité, et à leurs parents les moyens d’accompagnement nécessaires pour y parvenir :
Extrait du rapport du HCFEA : synthèse et propositions, page 19
– droit à des conditions de vie assurant la réponse aux besoins fondamentaux ;
– droit à l’éducation, et notamment garantie d’accès à l’école quelles que soient les conditions de domicile (habitat précaire, mobile…) ; droit au sport, à la culture, aux loisirs et aux vacances ;
– droit à la santé et à une alimentation équilibrée ;
– droit au respect de la personne.
