L’annonce du doublement du congé paternité masque le manque de stratégie et d’efficacité qui affecte depuis plusieurs années la politique d’accueil des enfants de moins de 3 ans.
L’annonce présidentielle avait laissé à beaucoup une impression mitigée. Doubler la durée du congé paternité, qui sera porté de quatorze à vingt-huit jours dont sept obligatoires à partir du 1er juillet 2021, à première vue, ce n’est pas rien. Symboliquement, tout d’abord, c’est remettre au centre de l’attention le fait que les hommes se tiennent encore, dans une écrasante majorité, à l’écart de tout effort en matière de garde d’enfants en bas âge. Et que la sacro-sainte « conciliation vie familiale-vie professionnelle » continue de reposer presque exclusivement sur les épaules des femmes. Aussi court soit-il, l’actuel congé paternité n’est ainsi pris que par un peu plus de six pères sur dix.
Economiquement, ensuite, mettre 500 millions d’euros sur la table pour financer cette mesure constitue un geste fort dans le contexte budgétaire actuel. Cette somme, d’ores et déjà inscrite dans le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) pour 2021, devrait permettre la prise en charge collective des vingt-cinq jours de congé, en sus des trois premiers jours que prennent déjà en charge les employeurs.
D’où vient alors le sentiment amer qu’ont exprimé nombre de féministes et d’associations familiales ? D’une part, du fait que la réforme est nettement en retrait par rapport aux neuf semaines que proposait le rapport sur les « 1 000 premiers jours », remis le 8 septembre par la commission que présidait le neuropsychiatre Boris Cyrulnik, qui avait servi d’aiguillon au projet. D’autre part, parce que la réforme laisse intacte une politique de la petite enfance en déshérence depuis plusieurs années.
Un montant désincitatif
La réforme du congé parental (désormais appelé PreParE) menée en 2014 est en particulier la cible de nombreuses critiques. Depuis 2015, à partir du deuxième enfant, un parent qui souhaite ou est contraint de passer à temps partiel ou de s’arrêter de travailler pour le garder ne peut plus prendre que vingt-quatre mois de congé au maximum (six mois pour une première naissance), contre trois ans auparavant. Pour combler le fossé qui sépare ces vingt-quatre mois des 3 ans de l’enfant, âge théorique de sa scolarisation, c’est désormais à l’autre parent – c’est-à-dire au père dans l’écrasante majorité des couples hétérosexuels – de se mettre à pouponner.
Mais les pères ont passé leur tour. En 2018, seuls 17 700 avaient pris un congé parental (à temps plein ou partiel), contre… 275 400 mères. Mères qui, elles-mêmes, boudent ces prestations, puisque le nombre de familles qui en bénéficient a baissé de moitié depuis 2013, le mouvement s’accélérant nettement depuis la réforme. Une chute que la baisse du nombre annuel de naissances (de 810 000 en 2013 à 760 000 en 2018) ne suffit pas à expliquer. Dans un rapport de février 2019, le Haut conseil de la famille (HCF) soulignait le caractère désincitatif, en particulier pour les hommes, du montant de la prestation (un peu moins de 400 euros par mois pour un arrêt d’activité) qui, rapportée aux salaires, a perdu 38 % de sa valeur par rapport à 1994. Les critères d’éligibilité sont également restrictifs, excluant notamment 27 % des mères d’un premier enfant, qui n’ont pas les cotisations d’assurance vieillesse nécessaires 1.
Enfin, la complexité du dispositif et la mauvaise information des familles semblent entraîner, selon les calculs du HCF, un taux important de non-recours. D’un strict point de vue budgétaire, cela a tout de la bonne affaire, puisqu’entre 2012 et 2018, les dépenses publiques pour le congé parental ont diminué de moitié, passant de 2,9 à 1,4 milliard d’euros. Ce qui, en passant, donne une autre couleur aux 500 millions alloués au doublement du congé paternité…
Eloignées de l’emploi
Mais alors, où sont passées les mères ? Il faut, tout d’abord, rappeler qu’elles ne sont que trois sur dix environ à prendre un congé parental. Pour elles, les conséquences de la réforme de 2015 sont clairement négatives, selon les calculs du HCF : contrairement à ce qui était visé, le raccourcissement de l’interruption n’a pas entraîné de retour plus rapide à l’emploi, beaucoup de mères inactives en fin de congé le restant finalement jusqu’aux 3 ans de l’enfant, au risque d’une aggravation des situations de pauvreté. A l’Union des familles laïques (Ufal), on fait l’hypothèse que « beaucoup de femmes, en particulier au sein des classes populaires, en sont réduites à bricoler des solutions de garde, soit en parvenant à se mettre au chômage, mieux indemnisé que la PreParE, soit en faisant appel à la famille (conjoint, grands-parents…) », explique Nicolas Gavrilenko, responsable de la commission familles de l’association.
Une étude à paraître 2, réalisée par les économistes Hélène Périvier et Grégory Verdugo, invite à nuancer ce constat. Elle montre en effet qu’il y a bien eu retour plus rapide en emploi de certaines mères, en particulier celles dont les revenus du travail étaient à un niveau intermédiaire. Au bas de l’échelle des salaires, le raccourcissement du congé a également entraîné une hausse des revenus, mais davantage sous la forme d’allocations chômage, ces femmes revenant sur le marché du travail sans trouver d’emploi. Quoi qu’il en soit, la PreParE n’a pas corrigé l’un des travers du congé parental à la française, qui est que les mères les plus précaires ont davantage de mal que les autres à l’articuler sereinement avec leur sortie et leur retour à l’emploi.
Priorité absolue : l’accueil collectif
Face à un tel constat, de nombreux regards se tournent envieusement vers les pays nordiques, qui offrent un congé parental généralement bien rémunéré (indexé sur le salaire antérieur), partagé équitablement entre hommes et femmes, relativement court (un an, typiquement) mais adossé à des structures d’accueil accessibles à tous par la suite. « Nous ne sommes pas en faveur des congés parentaux », assène pourtant Nicolas Gavrilenko. Pour lui, l’accueil collectif (crèches et structures assimilées) est la priorité absolue : « C’est un mode de garde plébiscité par les familles, qui assure une prise en charge professionnelle et qui est très bénéfique pour la socialisation des enfants les moins favorisés. »Même son de cloche chez Hélène Périvier : « Rien n’oblige à suivre le modèle nordique et à contraindre les parents à prendre un congé parental la première année de l’enfant. En France, on peut tout à fait confier son enfant à la crèche dès 4 mois, chose inimaginable dans les pays scandinaves ; je pense que c’est un atout que l’on pourrait cultiver pour développer un modèle original. Encore faut-il avoir une boussole claire. »
C’est en effet ce qui manque le plus à un système français éclaté entre divers acteurs qui ne se coordonnent guère. En matière de crèches, des objectifs ambitieux sont fixés nationalement, avec subventions à la clé, mais les municipalités et départements, dont relèvent la création et la gestion de ces structures d’accueil, sont réticents à investir dans ces équipements coûteux alors même que leurs finances sont exsangues. Sur les 100 000 nouvelles places prévues sur la période 2013-2017, seules 62 000 sont sorties de terre, et les 30 000 modestement visées pour 2018-2022 sont déjà compromises. De son côté, l’Education nationale a fortement réduit le taux de scolarisation à 2 ans, passé de 36 % au seuil des années 2000 à 10,9 % en 2019, pour des raisons essentiellement budgétaires. Enfin, exigeant, mal rémunéré et peu reconnu, le métier d’assistante maternelle peine à recruter et voit ses effectifs diminuer.
Résultat de cette cacophonie : après avoir fortement progressé, les capacités d’accueil formel (crèches et assimilés, assistantes maternelles, préscolarisation) font du surplace, baissant même légèrement entre 2015 et 2017 (dernière année connue). Aujourd’hui, moins de six enfants sur dix peuvent en bénéficier, l’offre restant par ailleurs très inégalement répartie sur l’ensemble du territoire. Le HCF évalue à 230 000 le nombre de places manquantes, l’Ufal à 300 000.
L’ÉTIOLEMENT DU CONGÉ PARENTAL
Un service à 5 milliards
Un congé parental bref mais consistant, des places en accueil collectif pour tous, une articulation repensée avec l’entrée à l’école (rentrées échelonnées, classes passerelles…) : l’ambition d’un tel service public de la petite enfance aurait évidemment un coût, qu’Hélène Périvier estime aux alentours de 5 milliards d’euros. Et tout le monde a en mémoire la petite phrase d’Emmanuel Macron, qui s’était opposé en 2018 à une ambitieuse directive européenne proposant quatre mois de congé pour chaque parent, indemnisés à hauteur de 60 % du salaire journalier : une « belle idée qui peut coûter très cher et finir par être insoutenable », avait lâché le président français…
Pourtant, des pistes de financement pour la petite enfance existent. Hélène Périvier propose 3, elle, de réformer le quotient conjugal, qui attribue deux parts aux conjoints pacsés ou mariés pour le paiement de leur impôt sur le revenu. Une disposition conservatrice, juge-t-elle, datant de l’époque où la femme (inactive) était supposée être une charge pour le mari, et d’autant plus anachronique que, n’étant pas plafonnée, elle est anti-redistributive (plus on a des revenus élevés, plus le gain est important). Selon sa portée (simple plafonnement, réduction de l’avantage à 1,5 part ou individualisation complète de l’impôt), une telle réforme rapporterait…, tiens donc, entre 3 et 7 milliards d’euros environ !
Ce n’est certes qu’une idée parmi d’autres. Elle a au moins la vertu de rappeler que c’est d’abord la volonté qui manque pour faire de l’égalité femmes-hommes autre chose qu’une « belle idée ».
Xavier Molénat 01/11/2020 Alternatives Economiques n°406
- Pour avoir droit à la PreParE, il faut avoir cotisé huit trimestres à l’assurance vieillesse, sur une période variant selon le rang de l’enfant : deux ans pour un premier bébé, quatre ans pour un deuxième, cinq pour un troisième et au-delà.
- « Can Parental Leave be Shared ? », Working Paper OFCE, à paraître.
- « Repenser le congé parental en France dans une perspective féministe », par Hélène Périvier, L’Economie politique n° 88, à paraître en novembre 2020.
Pour lire l’intégralité de cet article sur son site initial
